经国务院批准，5月21日，财政部正式发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称“办法”），共有上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十地纳入试点。

　　根据办法表述，“自发自还”具体是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

　　地方债自发自还试点出炉，被视为中国进一步规范地方政府举债、探索市场化发债的重要一步。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣在接受早报记者采访时说，限额管理延续了此前自行发债试点的做法，可算“有限进步”，因为发债额度与偿债风险直接相关，目前闸口还是管住的。

　　此次试点地区发行政府债券实行的是“年度发行额管理”，即全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模，且2014年度发债规模限额仅当年有效，不得结转下年。

　　“这就和过去‘自行发债’差别不大，总闸口还是管住了，不同于‘国债余额管理制度’。”郑春荣如此评价。

　　所谓余额管理制度，指的是不限定借债总额，如能够在年内及时偿还部分债务，就可举借新的债，只要保证债务总的余额在一定规模内即可。

　　地方债自发自还开闸背景是，今年全国“两会”上的2014年财政预算提出，将研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。近日国家发改委刚在《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》中提出，要“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。

首现中西部省份

　　新华社援引权威财经专家指出，此试点与自主发债并非一回事，实为此前推出的地方政府自行发债试点的“升级版”。自行发债虽允许地方自己组织发行，但还是中央财政代为还本付息，再从地方扣除还债本息；而自发自还则强调地方要自行还本付息。对于市场关注的“自主发债”，理论上应满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。目前看，自发自还试点地区在发债额度、期限等方面都受到严格限制。

　　此次纳入试点的上海财政局相关人士也表示，自发自还离自主发债还有距离。自主发债需要具体一系列前提，包括地方债务公开，取消地方融资平台，地方政府负债全部纳入预算，并报人大批准。目前各地方融资平台还没有纳入财政预算。

　　中国从2011年开始试行地方政府自行发债，共有上海市、浙江省、广东省、深圳市、山东省、江苏省六处参与试点。此次自发自还试点多了北京、江西、宁夏、青岛四个省市。

　　5月19日，华尔街日报报道称，中国将在10地试行自主发债，类似西方市政债，其中提到有一“东部沿海城市”，有猜测是温州。经济参考报曾报道，温州有计划试点发行市政债，并寻求在额度限制和由财政部代办还本付息上有所突破。不过，温州不在中国的5个计划单列市（大连市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市）内，收支不与中央挂钩，“级别不够”参与此次试点。

　　江西和宁夏两个中西部省份的设置，是不发达地区首次进入发债试点。

　　在债券期限结构上，办法规定，10个试点的政府债券为记账式固定利率附息债券，2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。

　　与2013年地方政府自行发债、财政部代发代偿的地方政府债券相比，自发自还试点增加了10年期的品种，取消了3年期品种。

　　分析人士称，债券期限结构的变化，体现出以长期债券置换短期债券、缓解短期偿债压力的政策意图。

　　对此中金昨日在研报中称：“不排除今年代发代偿部分也会适度延长发行的期限。”

自主权依然有限

　　地方政府自主发债最大变化在于偿债主体的改变。

　　中国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，所有地方政府债券都是财政部代理发行的。

　　2011年10月，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府率先试点自行发债，但须在国务院批准的发债规模限额内，由财政部代办还本付息。2013年，试点范围进一步扩大至山东省和江苏省。

　　与以上地方政府债券不同的是，此次10个地方政府债券自发自还的试点要承担还本付息的责任。这意味着，偿债主体从中央到了地方，债券不具备中央信用。

　　办法第21条对此的表述是：“试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。”

　　不过，虽然以往是由财政部代办还本付息，实际还款资金也是由地方财政提前上缴到中央财政的。再加上此次自发自还的额度审批仍握在国务院手中，试点地方政府实际自主权依然有限。

　　财政部目前未公布今年地方债自发自还试点的总额度，或各省市各自的限额。而今年中央代地方发债额度为4000亿元。

“评级或以AA+

和AAA为主”

　　此次地方自主发债还引入了信用评级机制。

　　办法提出，试点地区按有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。

　　据中金公司了解到，中债资信等评级机构已经对地方政府评级作了较长时间的研究，未来对试点地区发布评级报告应该不需要太长时间。

　　“省级政府可能会获得AAA评级，而市级政府的评级可能比省级政府略低。”中金公司表示，考虑到目前城投债主体评级在AA-及以下评级的也很少，估计试点地区的评级应该以AA+和AAA为主。

　　不过在执行中的难点是，由于目前多数地方政府财务报表落后，对市场而言，“很难判断地方政府的实力。”郑春荣说，对于地方政府有多少土地资产、原有借贷规模，大都没有资产负债表来体现。

　　办法强调，试点地区要将本地区政府债券信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案，发行兑付过程中出现重大事项及时向财政部报告，如果发行利率低于招标日前1至5个工作日相同待偿期国债收益率，要在债券发行情况中进行重点说明。

违约处理待明确

　　眼下，预算法正在修订过程中，其在地方债问题上的表述也多有变化，争论点集中在地方政府偿债能力上。

　　2012年6月公布的预算法修正案草案二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，恢复了现行预算法的规定。

　　时隔近两年，2014年4月21日，预算法三审稿中表述改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一草案还有待人大表决。

　　中金的报告认为，此次试点自发自还还在年初人大通过的4000亿地方政府债额度内，主要是为测试市场对地方政府自主发债自主偿还的认可程度和市场定价。

　　路透社援引招商银行金融市场部高级分析师刘东亮的观点称，此次试点办法对于违约如何处理并未提及，这点可能需要今后进一步明确，“自发自还，应该默认是中央财政不管，如果地方财政还不上，总得有个办法。”